새로운 국가 경쟁력 만들기 위한 지방분권 개헌은 시대적 요구

프랑스, 헌법 1조에 “공화국의 조직은 지방분권으로 한다” 명시

‘지방정부’ 명칭 사용, 조직·인사·재정권·지방의회기능 강화 필수

1987년. 여러 가지 의미가 있는 해이지만 민주화의 거대한 물결을 타고 현행 헌법이 만들어진 해이다. 87년 6월 민주화운동은 직선 개헌을 이끌어 내었고 그해 12월 현행 헌법에 의해 국민의 손으로 직접 대통령을 선출하여 87년 체제가 출범하게 되었다. 현행 헌법은 30년 이상 유지되고 있는 대한민국 정부 수립 이후 가장 오랜 기간 동안 유지되고 있는 헌법이다. 이 헌법에 대한 개정 논의가 뜨겁다.

과거 헌법 개정의 역사는 현행 헌법과 같이 몇 건을 제외하고는 대부분 집권자의 의도에 따라 장기집권을 위한 개헌이었다는 아픈 과거가 있다. 현행 헌법은 이러한 역사를 반영하여 국민 직선, 5년 단임을 규정하여 1인 장기집권이라는 망령을 떨쳐버리는데 성공하였다. 이제는 5년마다 다른 사람이 집권한다는 사실을 누구나 인정하고 있다.

그러나 30년이 경과한 시점에서 헌법 개정에 대한 논의가 활발하다. 기본 방향은 제왕적 대통령제라고 비난받는 권력구조의 개편, 새로운 시대에 맞는 국민 기본권의 신장, 중앙집권적 권력구조를 탈피한 지방분권 개헌 등으로 요약될 수 있다.

이중 지방분권 개헌에 대하여는 상당한 사회적 합의가 이루어진 것처럼 보인다. 문재인대통령도 후보 시절부터 지방분권을 주장하였고 집권 이후에도 ‘연방제 수준의 지방분권’을 언급한 바 있다.

지방분권이 필요한 이유는 여러 가지를 들 수 있지만 중앙집권적 권력구조로는 우리 사회의 활력을 회복하기 힘들다는 것이다. 각 지방이 자율성을 갖고 그 지역 주민이 그 지역의 일을 스스로 결정하게 함으로써 지방이 경쟁력을 갖게 만드는 것이 필요하다. 경쟁력 있는 지방간의 경쟁을 통해 새로운 국가경쟁력을 갖추어 나가는 것이다.

지방자치 부활이후 30년 기간 동안 거의 모든 정부가 지방분권, 지방이양을 외쳐 왔고 상당한 진전이 있다는 평가도 있으나 근본적인 것은 변화하지 않았다고 할 수 있다. 따라서 그 동안의 경험으로 보아 헌법적 가치에 지방자치의 개념을 강화하지 않으면 실질적인 지방분권은 요원한 일일 수 있다. 지방분권 개헌을 통해 지방의 힘을 강화하는 것이 필요한 것이다.

헌법 제117조 1항은 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 규정하고 있다. 법령의 범위라는 의미는 국회가 제정한 법률만이 아니라 행정부의 행정명령을 포함한 개념이기 때문에 시행령 등을 통해 중앙정부는 얼마든지 지방의 권력을 무력화시킬 수 있는 것이다. 따라서 이에 대한 근본적인 개혁 없이는 실질적인 지방자치는 지난한 일이다.

1980년대 이전 선진국 중 대표적인 중앙집권적 국가였던 프랑스는 1982년 지방분권관련 법률을 제정하여 지방의회를 구성하는 등 지방자치를 강화하였고, 2003년에는 헌법 제1조에 ‘공화국의 조직은 지방분권으로 한다’는 내용을 추가하는 등 헌법 전반에 걸쳐 지방정부 권한을 대폭 강화하는 헌법 개정을 단행하였다. 지방분권의 시대적 추이를 반영하는 일이다.

현재 우리도 이러한 시대적 상황을 반영하여 지방분권국가 선언, 지방자치단체의 지방정부로의 명칭 변경, 지방정부의 조직, 인사, 재정권의 강화 등 다양한 개헌 방향 제시가 이루어지고 있다. 국회를 비롯하여 지방정부, 지방의회 등 다양한 곳에서 개헌 논의가 이루어지고 있다.

정치적 이해관계에 따른 논의로 현재 개헌 논의가 어떤 결과를 도출할 지는 예단하기 어려운 것이 현실이다. 그러나 개헌은 지방분권의 수단이지 목적이 아니다. 개헌이 이루어졌다고 해서 지방분권이 자동으로 이루어지는 것도 아니다. 실질적인 지방분권이 이루어져야 하고 이는 지역 주민들의 삶과 직결된 문제이기 때문에 모두들 관심을 갖고 노력하여야 할 일이다.

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