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지방의회와 단체장: 갈등과 협력관계
평택시민신문 | 승인 2019.09.25 14:03

우리나라는 단체장의 권한이 지방의회보다 더 강한 
소위 강시장-약의회형 형태라고 할 수 있을 정도로 
단체장 권한이 더 강하다.

평택대 교수
국제무역행정학과

 

[평택시민신문] 지방자치단체의 기관구성은 크게 3가지 형태로 논의할 수 있다. 기관통합형, 기관대립형, 절충형이다. 기관통합형은 의결기관과 집행기관을 통합하여 운영하는 것이다. 의결기관인 지방의회의 장이 지방정부를 대표하고 의원내각제처럼 집행권을 장악하는 것이다. 기관대립형은 의결기관과 집행기관을 분리하여 운영하는 것이다. 대부분 단체장을 주민들이 직접 선출하고 집행기능을 부여하는 것이다. 의결기관인 지방의회와 집행기관인 단체장을 분리하여 ‘견제와 균형’이 이루어지도록 하는 것이다. 절충형은 기본 형태로는 기관통합형을 선택하고 의회는 시정을 책임지는 관리자(manager)를 임명하여 집행기능을 부여하는 미국식 제도를 들 수 있다.

우리나라는 지방자치단체의 기관구성에 있어서 지방자치단체의 선택권이 없다. 지방자치법에 규정되어 있는 대로 지방의회와 지방자치단체의 장을 분리하여 운영하는 기관대립형을 일괄적으로 적용하도록 되어 있다. 인구 1천3백만 명이 넘는 경기도나 1만 명이 채 안 되는 울릉군이나 동일한 방식으로 기관구성을 하여야 한다.

기관대립형 구조 즉 지방의회와 단체장을 분리하여 운영하는 방식은 의결기관과 집행기관이 상호배타적인 극단적 대립으로 갈등이 지속되는 경우 불필요한 정치적 비용을 지불하게 되고 지방행정의 혼란스러운 상황이 전개될 수 있다는 단점이 있다.

반면 기관대립형 구조는 기본적으로 지방정부의 대표성을 강화할 수 있다는 강점이 있다. 지방의회와 집행기관의 장을 주민들이 직접 선출하도록 하여 두 기관이 상호 독립적인 대표성을 확보할 수 있다. 이는 주민들의 의사가 이중적으로 반영될 수 있다는 점에서 강점이라고 할 수 있다. 즉 단체장이 주민에 대한 정치적 책임을 직접 지므로 주민지향적 행정이 펼쳐질 수 있다는 것이다.

그러나 기관대립형제도의 가장 큰 특징은 의결기관과 집행기관 간의 적절한 갈등과 협력관계라고 할 수 있다. 단체장을 직접 주민들이 선출하여 집행기관을 구성하고 지방의회의원들 또한 주민들이 선출하도록 하는 것은 양 기관이 독립성을 갖고 대립하도록 하여 권력이 어느 한 쪽으로 쏠리지 않도록 하기 위함이다. 지방의회와 단체장의 근본적 관계는 갈등과 협력관계이다.

우리나라의 경우도 양 기관의 독립적 권한을 제도적으로 보장하고 있다. 지방의회는 조례제정권, 의안제출권 및 의결권, 행정사무 감사ㆍ조사권, 단체장의 출석답변ㆍ요구권, 임시회소집권, 청원서 이송ㆍ보고 요구권, 선결처분의 사후승인권 등을 갖고 있다. 또한 단체장은 조례 공포권, 의안제출권, 예산안 편성ㆍ제출권, 의견제시권, 지방의회 출석ㆍ답변권, 임시회 소집 요구권, 위원회 개최 요구권, 의회사무직원 임명권, 재의요구권, 제소권, 선결처분권 등을 갖고 있다. 이러한 권한을 각각 규정하고 있는 것은 양 기관간의 대립관계를 의미하는 것이다.

특히 우리나라는 단체장의 권한이 지방의회보다 더 강한 소위 강시장-약의회형 형태라고 할 수 있을 정도로 상대적으로 단체장의 권한이 더 강하다고 할 수 있다. 이러한 현실적 여건 아래에서 지방의회와 단체장의 본질적 관계는 갈등관계라고 할 수 있다. 단체장의 권한이 강하면 강할수록 지방의회의 권한과 기능이 더욱 강화되어야 한다. 양 기관 간의 관계가 극단적, 감정적 대립관계로 인하여 지방행정이 마비되는 상황은 당연히 발생하여서는 안 되겠지만 건설적 갈등관계는 기관대립형을 채택하고 있는 우리의 상황에서 필수적인 일이라고 할 수 있다.

지방의회와 단체장과의 관계에 있어서 적절한 갈등관계는 궁극적으로 주민들의 이익을 위해 필요한 일이다. 지방의회가 집행기관을 괴롭히는 일은 기관대립형제도를 택하고 있는 우리나라에서 당연할 일이다. 양 기관의 관계가 원만하게 돌아가지 않는다고 낙담할 일은 아닌 것이다. 갈등관계를 인내하는 마음으로 지켜보는 것도 지방자치의 발전을 위해 필요한 일이다. 

※ 외부필자의 기고는 본지의 편집방향과 일치하지 않을 수 있습니다.

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